新年伊始，证监会近年来最大幅度的一次机构改革即将拉开序幕。

据消息人士透露，1月下旬证监会召开的2014年度监管工作会议将对本轮机构改革作出部署。目前各个部门人事安排已有初步结果，但仍存变数。

最新方案是：合并减少四个部门，同时新设四个部门。新设部门的名称与2013年流传版本有所调整。改革除了将一些功能类似的部门“合并同类项”，总体思路在于从机构监管转向功能监管，同时推进监管重心向稽查执法转型。

其中确定合并的部门是：发行部与创业板部，上市公司一部与上市公司二部，期货一部与期货二部，机构部与基金部。新设的四个部门是：私募基金办公室、创新业务办公室、债券办公室和打击非法证券期货活动办公室。另外，重点强化的案件稽查部门内，也将有机构整合与新增。

此外，在证监会2013年11月确定新股发行制度向注册制过渡后，发审委的存在已渐无必要。财新记者获知，2014年《证券法》面临比较大规模的修改，取消发审委应是题中之义，2015年即会实施。

转向功能监管

目前，证监会主要部门设置是以机构监管为思路，即根据拟上市公司、上市公司、证券公司、基金公司、期货公司等为划分依据，因此很多部门的业务重合。比如券商、基金、期货公司开展同一类业务，需要不同审批机构的审批，而由于标准不同会出现很多差异甚至矛盾。同时，不同机构开展新业务，由于分属不同监管部门，增加了很多牌照限制。

对于监管机构来说，过去的监管重心在机构身上，对新产品、新业务的理解不深入，此次按照功能监管模式重新布局，将有利于提高监管部门专业水平。

从2012年上半年起，深交所受证监会委托，启动了证监会机构改革的专题研究，在证监会层面此事由业务部门的一位正局级干部负责。该项研究形成成果之后上报证监会。

“去年肖钢来了以后看到这份研究成果，很认可，在党委会上讨论后就采纳了。”一位消息人士说。这份报告对境外监管机构尤其是美国证券交易委员会（SEC）的功能设置与部门架构进行了深入分析，并立足于目前中国证监会的实际需要，提出了改革的方向与步骤。

2012年，证监会前主席郭树清多次谈到“功能监管”“行为监管”。现任主席肖钢则进一步提出证监会要按照简政放权、转变职能的要求，加快推进证监会工作重心从事前审批向事中、事后监管执法转变。

SEC根据美国1934年证券法成立，当时美国资本市场刚刚经历了大危机。该机构实行高度的集权式管理，还拥有立法权，行使职权不受其他部门节制。

2013年11月肖钢在参加上证法治论坛时曾指出，“从海外经验看，各国证券监管部门都是集必要的立法、行政和司法职权于一体的法定特设机构。监管机构必须要有必要的立法权。”但肖钢的这番期冀可能只是一个长远的目标。短期内，SEC为适应监管功能而做的部门设置，可能更值得证监会借鉴。

证监会规划委研究员刘君在《美国证券公开发行如何做到“注册制”》一文中提到，SEC在功能监管的架构下，将所有发行与上市公司相关的监管功能整合到一起。从功能监管的角度，SEC所有发行和上市公司的信息披露都归由企业融资部负责。这样，包括IPO、再融资、债券发行和结构性融资产品、并购以及上市公司的年报等披露均由同一部门负责审阅。

刘君认为，上述安排有利于合理调配审阅资源，统一审阅标准。在企业融资部内，将审阅人员按照信息披露义务所处的行业划分为12个办公室，有利于提高行业审阅的专业水平，增进审阅效率。每个审阅办公室大约有25到35名员工，主要由具有执业经验的律师和会计师组成，专业化水平相对较高。这样的机构设置，体现了功能监管和专业分工特点，从而提高审阅质量和效率。

中国证监会的类似功能，却分散在至少四个部门内，这就是发行部、创业板部和上市公司一部、二部。这些部门随着资本市场的扩张以及证监会监管范围的扩大而相继设立，满足的是一时一地的需要；然而时间一长，部门之间的协调问题就逐渐产生。

在实践中，创业板部与主管主板市场的发行部虽然执行的基本监管原则一致，但是两个部门出台的规章还是有不少的区别，特别是具体工作中掌握的尺度和政策口径经常差异较大。究其原因，既有主板和创业板各自不同特点的因素，也有“因人而异”的人为原因。

此外，发行部不对上市公司的IPO信息披露要求，原则上也应该与企业上市后的持续信息披露要求相一致。证监会一位相关部门的负责人曾对财新记者表示，发行部与上市部为解决信息披露一致性的问题，会做一些沟通协调。

一位接近证监会的人士对财新记者表示，上市部与发行部之间的协调并不顺畅。2011年证监会修改了重大资产重组的配套融资政策，实际上把这项配套融资的审核权从发行部拿到上市部。“上市部为此花了很大力气。”上述人士说。

将一些部门合并或可促进协调、减少部门之间的隔阂，下一步证监会将对业务部门的职能重新定位。在大幅度减少前置审批的情况下，促进各主要监管业务部门把主要精力放到事中、事后监管，提高响应速度和全局性的审慎监管能力，及时将日常监管中发现的案件线索移交稽查部门。

执法机构的整合则已在落实之中。在2013年8月19日召开的证监会全系统稽查执法工作会议上，肖钢要求执法机构“该整合的坚决整合，该增设的及时增设”。他还要求上海、深圳专员办与沪深稽查支队分别合署办公，合署以后的主要职能就是稽查办案，原有的机构巡检职能移交相应的派出机构。

当时证监会还希望加强稽查力量，扩编600人，主要从系统内人员、业内专业人员及应届毕业生中招聘，进入六个证券期货交易所与中登公司以及沪深支队等相关执法部门。全部稽查力量要根据工作需要，接受会里的统一指导和调配。放到交易所，可解决编制限制和激励机制，还可贴近市场一线。

但是后来证监会意识到，在现行法律架构下，交易所不属于国家行政部门，稽查人员成为其员工后，也就失去了行政执法权。这一稽查扩编方案因此搁置。

监管拓疆

此次机构改革，在合并减少四个局级部门同时，新设了四个局级的“办公室”。知情人士称，在证监会内部有形形色色以“办公室”命名的部门，但没有中央编制办公室（下称中编办）的正式编制。

债券办公室事实上早已存在，目前的主要职能是监管中小企业私募债，以及负责与央行和发改委之间的债券市场部际协调。此次减少四个部门之后，正好腾出“指标”为债券办公室“正名”。债券办公室未来还可能整合原来属于发行部的公司债审核职能。

某合资券商的债权资本市场部负责人对财新记者表示，债券与股票的特点存在很大不同，监管上考虑的问题也不同，需要专业的人才。因此将相关的审核与监管职能放到一起有其合理性。

创新业务办公室和私募基金办公室则是两个完全新设立的部门。目前创新业务办公室如何与基金部、机构和期货部协调开展工作尚不明确。

“几个管证券类机构的部门都涉及创新业务，将来创新业务办公室是作为这几个部门的协调机构，还是统一监管创新业务？”一位券商人士说。

2012年，证监会上述三个部门都曾在各自领域推进过一轮创新行动，同时大幅放松管制。但在业内人士看来，效果并不理想。基金公司子公司，以及证券公司的资产管理部门（包括部分子公司）大量承接通道类业务，与信托争当银行理财“出表”（目的是脱离监管）的工具。但是真正有含金量的创新产品和业务模式并不多。另外，机构的创新也产生不少风险。比如光大证券异常交易波及整个市场，上海证券在一单通道业务中因审核不严，险些造成重大损失。因此也有业内人士分析认为，这个创新业务办公室是要在其他业务部门推动创新的同时，监控防范局部和系统性风险。

相对创新业务办公室，私募基金办公室更符合市场的预期。

新《基金法》出台前后，发改委与证监会之间就私募股权基金的监管权有过激烈争执。直至2013年7月中编办印发通知出台，证监会获得了私募股权基金的监管权，加上原本就处于证监会监管视野中的私募证券投资基金（阳光私募），一并划归给私募基金办公室监管。

而发改委原负责私募股权基金备案工作的一位处长刘建钧，2013年调往证监会时被安排在基金部。知情人士告诉财新记者，刘建钧目前已升为副局级，即将在私募基金办公室开展工作。

至于打击非法证券期货活动办公室，知情人士称这个部门将整合证监会对打击权益类非法集资的工作职能，并对派出机构进行业务指导。